Федорова И. Ю.,

доктор экономических наук, профессор

Fedorova I. Yu.,

Doctor of Economics, Professor


Государство и общество: взаимодействие на пути модернизации финансового контроля в условиях контрактной системы

State and society: cooperation on the way of modernization of financial control in the context of the contract system

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с модернизацией системы финансового контроля государственных и муниципальных закупок в условиях действующей в России контрактной системы в контексте наиболее органичного взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества. Определяются цели, характер и механизм выстраиваемых взаимосвязей государства и общества по вопросам финансового контроля. Обосновывается необходимость повышения его эффективности путем совершенствования правовой базы. Устанавливаются требования к обоснованию объекта контроля и приведению его в соответствие с новыми нормативами, техническими условиями, экономическими показателями, показателями качества и др. Рассматриваются вопросы контроля закупок на основе риск-ориентированного подхода в условиях развития контрактной системы. 

Ключевые слова: контрактная система, заказчики и участники государственных и муниципальных закупок, государственный и общественный финансовый контроль в сфере закупок, экономические взаимосвязи элементов. 

 

Summary. The article deals with issues related to the modernization of the system of financial control of state and municipal purchases in the context of the contract system operating in Russia in the context of the most organic interaction of state bodies and civil society institutions. The goals, nature and mechanism of the state-society interrelations are determined on the issues of financial control. The necessity of increasing its effectiveness by improving the legal framework is substantiated. Requirements are established for justifying the object of control and bringing it into line with new standards, technical conditions, economic indicators, quality indicators, etc. The issues of procurement control based on the risk-oriented approach in the context of the development of the contract system are considered.

Keywords: contract system, customers and participants of state and municipal purchases, state and public financial control in the sphere of procurement, economic interrelations of the elements.

Созданная в Российской Федерации контрактная система, обеспечивает исполнение общественных потребностей путем реализации финансово-экономических, так называемых контрактных отношений в сфере государственных и муниципальных закупок [1, с. 155-171]. Практически контрактная система была введена с 1 января 2014 года Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

 

Особенность регулирования контрактных отношений, заключается в том, что закупки в отдельных сферах могут регламентироваться и иными законодательными актами. В отношении таких субъектов хозяйственной деятельности, как государственные корпорации и компании, естественные монополии, автономные учреждения, хозяйственные общества, дочерние хозяйственные общества и др. с участием государства в уставном капитале более 50%, а так же с организациями, осуществляющими деятельность по электро-, газо-, тепло-, водоснабжению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов, закупки осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Принципы рассматриваемого закона соответствуют принципам контрактной системы и предусматривают информационную открытость закупок, равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, целевое и экономически эффективное расходование денежных средств, отсутствие ограничения допуска к участию в закупках путем установления неизменяемых требований к участникам. 

 

В тоже время отдельные хозяйствующие субъекты, такие как государственные унитарные предприятия (ГУПы), муниципальные унитарные предприятия (МУПы), осуществлявшие закупки до 2017 г. в соответствии с Федеральным законом №223-ФЗ, переведены в правовое поле Федерального закона №44-ФЗ. Сравним условия, создаваемые государством для участников закупок, на основе действующих правовых актов.

 

Федеральным законом №44-ФЗ регламентируются способы конкурентных закупок, проводимых на основе торгов и без проведения торгов, неконкурентные закупки в т.ч. у единственного поставщика, включая: необходимость обоснования объема и суммы закупок; планирование начальной (максимальной) цены контракта; требований указания функциональных характеристик закупаемых товаров, работ, услуг; выбор того или иного способа закупки и его применение и др. Четкий порядок закупки не позволяет заказчику ограничить степень конкуренции, в результате чего обеспечиваются лучшие условия исполнения заключенного контракта. 

 

Необходимо отметить, что Федеральный закон №44-ФЗ полностью регулирует закупочный процесс государственных заказчиков, а нарушение ими норм влечет отмену закупочной процедуры и наложение штрафных санкций в отношении заказчика, а участнику грозит занесением в Реестр недобросовестных поставщиков.

 

Вполне обоснованно, что Федеральный закон №44-ФЗ строже регулирует деятельность заказчиков, чем Закон №223-ФЗ, так как при осуществлении закупок в соответствии с нормами Закона №44-ФЗ заказчик использует активы, принадлежащие обществу, а государство соответственно представляет его интересы, при этом степень ответственности заказчика максимально высокая. 

 

Что касается Федерального закона №223-ФЗ, то особенность его в том, что государственные заказчики, работающие в рамках данного Закона, находятся на самофинансировании, а казенные или бюджетные учреждения проводят закупки за счет грантов, собственных вложений или средств субподрядчиков. Закон №223-ФЗ является рамочным и устанавливает лишь отдельные ограничения - «рамки» для заказчиков, а все остальные действия в пределах Закона №223-ФЗ определяются самими заказчиками. Основные требования к закупке, в т.ч. порядок подготовки и проведения процедур включая способы закупок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупок положения определяются Положением о закупках, которое размещается на официальном сайте в ЕИС. 

 

Такой подход при формировании нормативных основ со стороны государства оправдан, т.к. дает возможность более гибко выстраивать контрактные взаимоотношения в отдельных сферах, в первую очередь связанных с неразглашением научно-технической информации, безопасностью, сохранением государственной тайны и др. вопросами. С другой стороны существенно усложняется процесс и условия финансового контроля в сфере государственных закупок. 

 

Федеральный закон №223-ФЗ является более «мягким» и не ограничивает взаимодействия участников по многим вопросам. Например, у заказчика отсутствует необходимость ограничивать количество заключенных контрактов с единственным поставщиком, поэтому многие из них часто используют именно неконкурентные способы закупок, как наиболее простые в осуществлении. У заказчика отсутствует необходимость обоснования НМЦК, что дополнительно стимулирует их к использованию иных неконкурентных способов закупок и существенно увеличивает объем неконкурентных закупок. 

 

По данным Минэкономразвития прирост объема государственных закупок в 2016г. составил 11%, т.е. увеличился с 18,9 трлн. руб. до 21,1 трлн. руб. При этом большинство закупок были произведены неконкурентными способами, к которым министерство относит закупки у единственного поставщика - 35% и иные способы государственных закупок - 59% от общего числа закупок, что приводит к снижению конкуренции при исполнении государственного заказа [2, с. 195-200].

 

Нормативная правовая база в сфере государственных закупок в целом сформированная к 2017 г. не в полной мере удовлетворяет запросы участников контрактной системы. Несовершенство отдельных ее положений в отношении отдельных категорий государственных заказчиков приводит к финансовым нарушениям, например, мы не смогли до конца избавиться от ставших привычными «откатов» и др. В конечном итоге, это отрицательно сказывается на эффективности расходования бюджетных средств и вызывает необходимость продолжить совершенствование нормативно-правовой базы и провести модернизацию процесса исполнения государственного заказа в т.ч. путем обеспечения действенного контроля. 

 

Модернизация отношений в системе финансового контроля государственных и муниципальных закупок является одной из важнейших задач, требует уточнения объекта контроля, приведения нормативной и методологической базы в соответствие с новыми требованиями и нормами, техническими условиями, установления и достижения показателей качества. 

 

Цель модернизации заключается в формировании непрерывного внешнего и внутреннего государственного финансового контроля на основе системного подхода. Государственные распорядители бюджетных средств (ГРБС) определяют и реализуют: стратегическую цель, определяемую в зависимости от миссии ГРБС; операционную цель, заключающуюся в повышении эффективности и результативности деятельности ГРБС и связанную с обеспечением контроля, своевременности формирования финансовой отчетности, ее достоверности и соблюдения законодательства. 

 

Модернизируемая система государственного финансового контроля должна базироваться на:

  1. риск-ориентированном подходе в части планирования и организации контрольно-надзорной деятельности в т.ч. в сфере государственных закупок;
  2. реализации преимущественно превентивных мероприятий в ходе планирования и подготовки к проведению закупочных процедур. Имеются в виду мероприятия по предупреждению наступления контролируемых негативных событий по отношению к необходимости ликвидации их последствий;
  3. транспарентности процесса движения бюджетных средств по всей цепочке в ходе обеспечения реализации государственного заказа;
  4. формирования системы непрерывного контроля, основанного на взаимодействии контрольно-надзорных органов, уполномоченных выполнять контрольные функции в сфере государственного заказа на основе единых стандартов, технологий и универсального риск-ориентированного подхода.

 

С этой целью в системе внешнего контроля Счетной палатой предлагается разрабатывать Агрегированную карту рисков, распределенных по группам, отражающим: 

  • недостоверность бухгалтерской отчетности; 
  • наличие и рост дебиторской задолженности; 
  • проблемы государственных инвестиций. 

 

Это финансово-экономические показатели, которые в комплексе отражают степень финансовых рисков в т.ч. в результате осуществления государственных закупок.

 

Федеральным казначейством, являющимся органом внутреннего государственного финансового контроля, должна осуществляться детализация позиций [3, с. 38-43], которые конкретизируются применительно к специфике конкретных ГРБС, при этом должны учитываться:

  • недостатки учетной политики;
  • конкретные ошибки в учете;
  • вопросы рационального авансирования;
  • проводимая работа по управлению дебиторской задолженностью.

 

С целью обеспечения системного управления рисками органы внутреннего контроля и аудита ГРБС должны выявлять и добавлять остаточные бюджетные риски и ранжировать их в зависимости от вероятности наступления негативных последствий по результатам завершенного закупочного процесса. Классификация видов и оценка вероятности возникновения возможных бюджетных рисков в результате осуществления закупочной деятельности государственных заказчиков и меры по их предупреждению представлены в таблице 1.

 

Таблица 1. Виды бюджетных рисков и меры реагирования государственных заказчиков по обеспечению их снижения.

Виды бюджетных рисков и меры реагирования государственных заказчиков по обеспечению их снижения

Модернизация системы внутреннего финансового контроля государственных и муниципальных закупок должна осуществляться в условиях наиболее органичного взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества. Для этого на всех этапах реализации закупочного процесса выстраивается система взаимоотношений между государственными и общественными структурами. Определяются цели, характер и механизм выстраиваемых взаимосвязей государства и общества. Определяются наиболее эффективные инструменты реализации на каждом этапе закупочного процесса, включая банковское сопровождение, казначейское и расширенное казначейское сопровождение контрактов, договоров и соглашений о предоставлении целевых средств, казначейских аккредитивов и др. Отдельно, как важный структурный элемент в системе взаимодействия участников закупок, Законом №44-ФЗ выделяется мониторинг.

 

Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков и осуществляется с использованием ЕИС в целях:

  • оценки степени достижения целей осуществления государственных и муниципальных закупок;
  • оценки обоснованности государственных и муниципальных закупок;
  • совершенствования законодательства в сфере закупок.

 

По итогам каждого отчетного года результаты мониторинга оформляются в виде сводного аналитического отчета, представляемого федеральным исполнительным органом в Правительство РФ и размещаемого в ЕИС. Требования к содержанию, порядку и срокам подготовки сводного аналитического отчета определяются Правительством и содержат оценку эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд и меры по совершенствованию законодательства о контрактной системе. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по регулированию контрактной системы может осуществляться мониторинг закупок для обеспечения региональных и муниципальных нужд.

 

В ходе мониторинга контрактной системы по итогам за 2015 г. неэффективными были признаны около 11 тыс. закупок на сумму 198 млрд. рублей, что составило 3,7% от объема закупок. Мониторинг, проведенный в 2015 г., выявил ряд избыточных транзакционных издержек в контрактной системе в т.ч. расходов на сбор справок и соблюдение других формальных процедур. Общая стоимость таких издержек составила более 8 млрд. рублей, что является негативным фактором.

 

Объем государственного заказа с каждым годом увеличивается. В 2015г. объем государственных закупок превысил 6 трлн. руб. Объем закупок на федеральном уровне составил 2,5 трлн. руб. 

 

По данным Министерства экономического развития Российской Федерации, ежегодный объем закупок органов государственной власти составляет 8,4 трлн. руб. и еще на 8 трлн. руб. закупают государственные корпорации и компании с государственным участием, естественные монополии и учреждения. Таким образом, более 22% ВВП распределяется через рынок государственных закупок, и естественно, что государственный заказ выступает мощным инструментом экономической политики.

 

В ходе модернизации особое внимание государством уделяется необходимости обеспечения общественных потребностей наиболее эффективным способом, что предполагает органичное взаимодействие государственных структур и институтов гражданского общества в т.ч. в условиях развития системы государственного и общественного финансового контроля. 

 

В сентябре 2013 года был запущен проект Общероссийского народного фронта «За честные закупки» на основе принятого Федерального закона от 21.07.2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», которым было установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля. Формы общественного контроля, установленные Законами №212-ФЗ и №44-ФЗ, представлены в таблице 2. 

 

Таблица 2. Формы общественного контроля в рамках Федеральных законов №212-ФЗ и №44-ФЗ

Формы общественного контроля в рамках Федеральных законов №212-ФЗ и №44-ФЗ

Общественный контроль осуществляется с целью реализации принципов контрактной системы. Активная гражданская позиция членов общественных организаций способствует выявлению нарушений законодательства, является предупредительной мерой на этапе планирования государственного заказа, обеспечивает информирование заказчиков и контрольных государственных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях. То есть самым эффективным образом способствует снижению коррумпированности закупок и является действенным инструментом, обеспечивающим экономию бюджетных средств [4]. 

 

Общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль имеют самые широкие полномочия:

  • подготавливают предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;
  • направляют заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
  • осуществляют независимый мониторинг закупок и оценку их эффективности и в т.ч. оценку  исполнения контрактов;
  • обращаются в государственные и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю;
  • обращаются в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, и др. субъектов  признаков состава преступления;
  • обращаются в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.

 

Общественный народный фронт является открытой для обсуждения площадкой и объединяет более 5000 активистов. Результатом работы проекта стала отмена закупок и устранение нарушений в системе государственного заказа на 234 млрд. руб. В результате на закупках предметов роскоши, автомобилей, чартерных перелетов и дорогой мебели было сэкономлено порядка 20 млрд. руб. При этом используется наиболее эффективный подход в контроле на основе принципа «от единичного случая до системного решения».

 

С 1.01.2017 г. введены Правила обязательного общественного обсуждения закупок, проводимых на основе конкурентных способов определения поставщика, в которых НМЦК превышает 1 млрд. руб., установлен алгоритм действий проверяющих (имеющих замечания к закупке) и проверяемых (участников закупок). Имеется практика, когда регионы нормативно закрепляют более низкий порог НМЦК. Например, Законом Московской области №94/2016-03 предусматривается общественное обсуждение закупок, если установленная ранее НМЦК составляет 500 млн. руб. и выше, что существенным образом снижает риск финансовых нарушений при реализации регионального заказа.

 

Правила общественного обсуждения включают проверку соблюдения заказчиком требований законодательства и соответствия закупок определенной госпрограмме, международному обязательству, решению президента и правительства, правилам нормирования. 

 

Обсуждение проводится на основе ЕИС в два этапа:

 

Первый этап:

а) в системе ЕИС включает обсуждение планов закупок юр. и физ. лицами, внесение замечаний и предложений;

б) организатор обсуждения проводит очные публичные слушания по своему адресу.

 

Второй этап:

а) в системе ЕИС проводится обсуждение извещений и документации о закупке; 

б) внесение при необходимости изменений в закупочную  документацию.

 

Решение об отмене закупки может быть принято на любом этапе, что отражается в ЕИС. 

 

В ходе бюджетного процесса региональные органы государственной власти и муниципальные органы местного самоуправления проводят очные публичные слушания. 

 

Процедура начинается с размещения в ЕИС планов закупок и завершается за 3 дня до даты, не позднее которой процедуру определения поставщика можно отменить. По итогу общественного обсуждения государственные и муниципальные заказчики должны внести изменения в план закупок, план-график закупок и документацию или отменить закупку.

 

Не является обязательным общественное обсуждение при проведении закрытых способов закупок при заключении контрактов по оборонзаказу, а также при запросе котировок на гуманитарную помощь и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

 

В результате комплексно осуществленных в 2016г. контрольных мероприятий было выявлено 898 нарушений законодательства в сфере закупок на общую сумму 53,1 млрд. руб., в т.ч. было зафиксировано 823 нарушения Федерального закона №44-ФЗ на общую сумму 48,8 млрд. руб. (в 2015г. – 450 нарушений на общую сумму более 17 млрд. руб.) и 75 нарушений Федерального закона №223-ФЗ на общую сумму 4,3 млрд. руб. (в 2015 г. было установлено 20 нарушений на 620 млн. руб.). 

 

На данном этапе созданная контрактная система не является совершенной в полной мере. Продолжается ее развитие в т.ч. проводится модернизация финансового контроля. Одной из основных задач является создание эффективной системы контроля в сфере государственного заказа на основе органичного взаимодействия государственных и общественных институтов. 

Список литературы и источников

  1. Федорова И. Ю., Седова М. В. Финансовый механизм формирования, функционирования и развития системы государственных закупок в Российской Федерации. – Ученые записки: Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России. Сборник научных трудов. Выпуск XXXVI. – М.: Российская академия предпринимательства, 2013. 
  2. Дудин М. Н., Решетов К. Ю., Федорова И. Ю. Оценка эффективности и особенности реализации механизма финансирования государственных закупок в условиях перехода на контрактную систему обеспечения государственного заказа. – Экономика и предпринимательство. 2016. № 1 (Ч. 2). 
  3. Прокофьев С. Е. Модернизация системы государственного финансового контроля в Казначействе России. – Финансово-экономический журнал «Бюджет». 2017. № 2(170).
  4. Седова М. В. Контрактная система России как новый финансовый инструмент. – МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2014. № 4(20).

Популярное

Россия, история, 2000 - 2014
Трамп, Путин, США, Россия, угрозы, безопасность
Без знания прошлого нет будущего
Крым, Севастополь, воссоединение с Россией, перспективы развития
Патриотические сводки от Владимира Кикнадзе

Рубрики

"Внимание к российской истории не должно ослабевать"  // Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - 2012.
Миграция, демография, управление рисками
Всероссийская военно-историческая олимпиада

Наши партнеры

"Военно-исторический журнал". Издание Министерства обороны Российской Федерации // www.history.milportal.ru

Крымский военно-исторический интернет-портал
научная электронная библиотека, eLIBRARY, индекс цитирования
Яндекс.Метрика
Наука. Общество. Оборона. Nauka, obŝestvo, oborona Номер регистрации в Международном центре ISSN